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來源: 時報出版 發表日期:

央行影響力超大?印鈔票竟會造成變向課稅?政策代價全解密

 

提到「央行」,你腦內浮現的是什麼?

可能是我國央行位在臺北中正紀念堂旁邊的宏偉建築,可能是在臺灣當過二十年央行總裁、被媒體讚譽為「14A總裁」的彭淮南,可能是「聽說央行有很多黃金」。

多數執政首長會因為政黨輪替而下臺,不過臺灣民主化後,沒有一個部會首長的任期,比得上前任央行總裁彭淮南。他的任期經歷了李登輝、陳水扁、馬英九、蔡英文四任政府,前後長達整整二十年。另外,我國央行確實擁有很多黃金,存放在新北市新店的文園金庫,其中一塊黃金則出借到金瓜石的黃金博物館供民眾參觀。不過,黃金占央行的總資產,不到1%。1臺灣央行最主要的資產,其實是外匯存底。

截至2020年底為止,臺灣的外匯存底,高達5,299億美元,大約是15.1兆新臺幣,占央行總資產的85%,是央行手中握有的外國貨幣與海外資產。臺灣外匯存底的金額世界排名第六,僅次於中國、日本、瑞士、俄羅斯與印度。

另外,央行的影響力充斥在我們日常生活,我們每天使用的貨幣,如紙鈔、硬幣,便是由央行發行,每一張紙鈔上,都印有「中央銀行」及隸屬央行的「中央印製廠」字樣。

每一張新臺幣上印著「中央銀行」,其實正彰顯著央行的巨大影響力。中央銀行是臺灣境內唯一能合法發行貨幣的機構,也就是說,它能決定要多發行一些貨幣流入經濟體中,或從經濟體中回收部分鈔票,影響總體經濟的資金多寡。

貨幣是我們日常生活中用以交易的媒介。遠古時期,當我們想跟他人進行交易時,通常是透過以物易物的形式,例如兩袋米換一隻雞、一隻豬換三雙鞋子。但若今天我家種米、需要衣服,製衣商卻說他只缺雞不缺米呢?我還得先找養雞戶以米換雞,既費時又麻煩。於是,世界上大部分的文明,皆不約而同地發展出貨幣。有的地方使用貝殼、有的地方使用金、銀,我今天要買鞋子,就可以把米換成貝殼,再用貝殼去買鞋;米也能換成貝殼長久保存,不用擔心米發霉後就難以跟人交換貨品。

清帝國時期,人們慣以銀兩做交易,同時以銅錢做為輔幣;羅馬、波斯等古帝國,則鑄造自己的金幣、銀幣。不過,到了今天,世界各國都以紙幣或是電子型態的貨幣交易。金幣和銀幣以貴重金屬製成,本身就擁有價值,且難以無限鑄造;但構成紙幣的紙張,本身卻沒有什麼價值,製造成本非常低,人們之所以能拿央行所發行的紙幣做交易,主要是源自於「信任」──信任央行賦予手上紙鈔價值,100元新臺幣可以在臺北買到一頓中餐、或3,000美元能在矽谷租一間套房。

我們「信任」的是什麼?由於貨幣是由中央銀行發行,我們信任的,其實就是中央銀行。而紙幣這種因為「信任」而有價值的貨幣,並且被賦予「法償貨幣」(legal tender)的地位,就被稱為法定貨幣,簡稱法幣。

中央銀行的重要任務之一,就是負責印鈔票。其實光憑這項業務,就能對我們的生活產生重大影響。你或許會覺得,印鈔票有什麼了不起?我們不妨來看看,當央行「不好好印鈔票」時,會發生什麼事。

 

惡性通貨膨脹

 

1945年8月,日本戰敗,二次世界大戰正式結束,臺灣由中華民國政府接管,也開始了近一百年來,臺灣最動盪的五年。

1945至1950年間,臺灣經歷了美軍轟炸、戰爭結束、政權移轉,然後大量大陸居民來臺。本省人與外省人發生種種衝突,加上新政府治理不力,最終發生228事件,隨後,國民黨政府在內戰失利後遷居來臺,與中華人民共和國隔海對峙。但當時的動盪除了上述的政治事件外,經濟的變化也同樣劇烈,尤其是在物價變動上。

1945年初至1950年底,臺灣經歷了惡性通貨膨脹,六年間,物價上漲了21.8萬倍之多。1我們現在使用的貨幣,名稱是「新臺幣」,之所以有個「新」字,是因為1949年,流通的紙鈔面額已太高,政府甚至印出了面額100萬元的鈔票。為了穩定物價,政府發行新的貨幣,面額也給予調整,以四萬元舊臺幣兌換一元新臺幣。

翻閱舊報紙,從蓬萊米的價格,便可看出物價上漲的情況有多嚴重。1948年2月1日,《公論報》報導,蓬萊白米一斤價格是63元,到了月底,已經漲為91元;而到了隔年1949年的1月5日,蓬萊米一斤的價格已經漲破了1,100元。「物價持續上漲」以及「政府應努力維持物價」的相關報導與社論,也成了這六年間,報紙版面上歷久不衰的主題。

臺灣的物價在那幾年飛漲得如此厲害,最直接的原因,就是因為當時身兼央行功能的臺灣銀行,印了過多鈔票支應政府支出。

1945年,日本還在打第二次世界大戰,終戰後,則是中國陷入國共內戰,1945年至1950年這段期間,無論是日本政府或國民黨政府,都要求臺灣銀行透過大規模印鈔,支應政府支出。當政府印了新的鈔票,發給公務員與軍人薪水、或購買物資運往海外支應戰爭所需,都會造成市場上的新鈔票增加,當過多的貨幣追逐有限的商品,就會導致物價上漲。物價上漲後,若政府依然使用印鈔票的方式來解決財政支出問題,便需要印更大數額的鈔票才能購買一樣多的物品,這些新鈔流入市場後,又造成物價進一步上漲。如此惡性循環,最終造成嚴重通貨膨脹。


層出不窮的惡性通膨

當一國短期內經歷物價持續上漲,貨幣也大規模貶值,我們會稱這個經濟體已陷入「惡性通貨膨脹」。

近代歷史上,惡性通貨膨脹的事件層出不窮。最近的一次發生在委內瑞拉,從2016年持續至本書完稿的2021年1月。在過去,委內瑞拉曾經是南美洲最富裕的國家之一,委內瑞拉的經濟仰賴石油生產,政府運用石油賺得的資金,提供國民免費學校、免費診所等社會福利政策。不過,2014年6月後,世界石油價格大幅下滑,委內瑞拉政府收入不再豐厚,卻未對社福政策作出相應改革,反而用印鈔票的方式填補財政漏洞,導致委內瑞拉的通膨率開始爆衝。

衡量一國的通貨膨脹有多嚴重時,除了物價上漲率,我們還可以觀察該國貨幣兌換美元的匯率變化,藉以看出惡化的情形有多嚴重。通貨膨漲的起因,多是由於政府發行過多貨幣,導致貨品價格上漲。例如,一袋米原本的價格是10委內瑞拉幣,但由於政府多印了一倍的鈔票,米的價格漲到了20委內瑞拉幣。但同樣一件產品,對於沒有經歷大幅印鈔的外國貨幣來說,價格應該是一樣的,一袋米依然價值1美元。所以,原本10委內瑞拉幣可以換到1美元,在政府濫發貨幣後,就變成20委幣才能換到1美元,這時,我們可以說委內瑞拉幣歷經了貶值,也就是委內瑞拉幣的價值變小了。

2012年8月,1美元可以換到10委內瑞拉幣,到了2018年8月,1美元已經可以換到590萬委內瑞拉幣。委內瑞拉政府在2018年8月實施大鈔換小鈔,讓10萬舊委內瑞拉幣折合1新委內瑞拉幣,2018年8月底,1美元能換到60新委內瑞拉幣。不過單純換新鈔並不能解決通膨問題,委內瑞拉幣依然瘋狂貶值,到了2020年6月,1美元大概能換到24萬新委內瑞拉幣。

根據國際貨幣基金組織的估計,委內瑞拉2018年的通貨膨脹率是929,790%,也就是物價上漲了9千多倍,相比之下臺灣2018年的通膨率則是1.35%,物價整體只上漲了不到2%,兩者相差68萬倍。

另一個時間上也離我們很近的惡性通貨膨脹案例,發生在2007年至2009年的辛巴威。期間,辛巴威政府曾發行面額100兆的辛巴威幣,也就是說,1的後面有14個0,是當時世界上擁有「最多0」面額的紙鈔,人們完全對辛巴威幣失去了信心,改用以物易物,或用其他國家的貨幣。2009年,辛巴威政府停止發行辛巴威幣,整個國家以外幣(如美元)做為交易貨幣,才停止了這場惡性通膨。

其他著名的惡性通膨事件,包含1923年的德國。德國第一次世界大戰戰敗後,需要負擔大量賠款,德國政府無力償還,只能以印製大量鈔票的方式來賠款與支應政府營運,結果造成嚴重的通貨膨脹。美元兌德國馬克的匯率,1919年是1:48,到了1923年11月則是1:4.2×1012(4.2兆)。

1946年的匈牙利,則是經歷目前歷史上程度最嚴重的通膨。當時匈牙利在二戰的摧殘下,國內百廢待舉,政府決定印鈔來刺激經濟,甚至以印鈔來雇用國內大批勞工,結果通膨一發不可收拾。通膨最嚴重時,匈牙利的貨品價格15個小時內就能翻倍,相較於1945年的臺灣,價格要15.1天才會翻倍。匈牙利政府最後發行了一垓(音同「該」,10的20次方,相當於一兆乘上一億)幣值的紙幣,至今依然是面額最大紙鈔的世界紀錄保持者,實際上的價值,大概可以購買一頂帽子。

 

惡性通膨的成因

 

綜觀歷史上各次惡性通貨膨脹的發生背景,我們可以看到,惡性通膨的直接因素,都是由於國家財政入不敷出,政府選擇使用「多印鈔票」來挹注財政支出,也就是印紙鈔來支付公務員、軍人的薪資,或購買食物、軍備、醫療服務等物資。至於遠因則不大相同,例如臺灣、德國、匈牙利是因為戰後物資缺乏,加上政府用印鈔票來彌補財政赤字;辛巴威是因為農業歉收、經濟衰退,委內瑞拉則是石油價格下跌,導致政府收入無法維持。

惡性通膨發生時,物價上漲的速度可能是以小時計,所以許多勞工領到薪資後,第一件事便是趕快跑去購物,將紙鈔換為實質貨品,因為如果晚去了幾個小時,同樣的紙鈔能交換到的貨品便會更少。最後,紙鈔會幾乎失去使用價值,原本的存款也幾乎歸零,人們可能恢復以物易物交易,或是使用外幣來交易。如此劇烈的惡性通膨並不真的常發生,通常是戰爭、極端天然災害,才會使得通貨膨脹達到離譜的地步。

不過,當今世界上各國間,高通貨膨脹依然常見。許多國家——尤其是開發中國家的政府,常常印製過多鈔票支應財政,導致經濟體長期處於高度通貨膨脹。畢竟跟增加稅收相比,印鈔票在政治上受到的阻力較小。當政府宣布要加稅時,民眾可能會激烈反對,但民眾很難清楚知道,政府到底印了多少鈔票。另一方面,如先前所述,一張鈔票的成本就是一張紙,對政府來說,花個幾塊錢新臺幣的成本,就能印出新臺幣1,000元來購買貨品,是個快速且便宜的籌錢方法。3


但對國民來說,政府印鈔票導致通貨膨脹後,原本的存款價值變小了,因為物價上升,同樣的存款與工資,能買到的貨品更少。因此,這其實是一種變相課稅,經濟學上稱為「通貨膨脹稅」。

 

▍ 本文節錄自 陳虹宇、吳聰敏、李怡庭、陳旭昇《致富的特權: 二十年來我們為央行政策付出的代價》

 

 

1. 此為帳面價值,亦即黃金當年買入的價格,若以現行市場價計算,黃金價值約占央行總資產的3.5%。

2. 根據躉售物價指數,參見吳聰敏與高櫻芬(1991)。

3. 隨著時代演變,多數國家的貨幣已大多電子化,紙鈔與硬幣只占一國貨幣的一小部分,因此,現代央行在增加貨幣發行時,並不需要真正去「印」鈔票,而只需在公開市場上買進債券,或借貸給銀行,就可以創造新的貨幣。例如,日本央行在實行量化寬鬆時,即是在市場買入政府或私人的證券,將資金注入銀行體系。

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